Bestemmingsplannen

Zes routes naar een compact en vitaal (winkel)centrum

30 nov 2020 • Johan Geleijns

Hoe houden we de binnenstad leefbaar en vitaal? Driekwart van de gemeenten in Nederland worstelt met deze vraag. Gemeenten benutten hun gereedschapskist met instrumenten nog onvoldoende voor een effectieve centrumaanpak. SAOZ kent de mogelijkheden en zet zes strategische routes naar vitale (winkel)centra op een rij.

“Rotterdam kat winkels om tot woningen.”

“Hengelo werkt met opgestroopte mouwen aan de transformatie van zijn binnenstad.”

“Coronacrisis zal nog meer gaten in onze winkelstraten schieten.”

Zomaar een paar krantenkoppen van de afgelopen maanden. Vertrekkende supermarkten waren al langer een probleem in de Nederlandse binnensteden en dorpskernen. Als de supermarkt verhuist (vaak binnen of naar een plaats nabij het centrum maar soms ook naar een gebied aan de rand van de bebouwde kom), heeft dat vrijwel altijd een domino-effect op (winkel)centra. De forse groei van online winkelen en de recente coronamaatregelen hebben de leegstand alleen nog maar doen toenemen. De grootste uitdaging als het gaat om Ruimtelijke Ordening lijkt voor veel gemeenten dan ook: hoe houden we de binnenstad aantrekkelijk, vitaal en leefbaar?

Van passief naar actief

Uit dit rapport van economisch adviesbureau voor vastgoed STEC-groep blijkt dat in driekwart van de stads- en dorpscentra van Nederland een opgave speelt om het winkelgebied compacter te maken. Een gigantische uitdaging. Zelfs in het scenario dat de retail een groeispurt inzet na de coronacrisis, zal de centrumopgave voor deze steden en dorpen niet verdwijnen. De STEC-groep constateert dat gemeenten zich bij transformatie vaak passief opstellen: het initiatief wordt bij de vastgoedeigenaar gelegd. Uit hetzelfde rapport blijkt echter dat actief sturen door gemeenten het meest effectief is. De tijd van achterover leunen en kijken of de markt het zelf oplost lijkt voorbij. Als gemeente zul je vaker en sneller de regie moeten pakken. Er zijn verschillende instrumenten die je daarbij kunt hanteren.

1. Blokkeren nieuwe winkels via bestemmingsplannen

Om te beginnen kun je ongewenste ontwikkelingen (zoals het vertrek van een supermarkt naar een gebied aan de rand van de bebouwde kom) proberen te blokkeren, door in de bestemmingsplannen geen mogelijkheid te bieden dezelfde functie op een potentieel aantrekkelijker locatie uit te oefenen. Dat betekent in de praktijk dat je die bestemmingsplannen proactief en heel secuur onder de loep neemt. Je zoekt onder andere naar formuleringen die juridische ruimte voor interpretatie te veel openlaten. Dat kan in een klein detail schuilen. Helaas zien wij soms dat juist die details je als gemeente miljoenen kunnen kosten. Nog afgezien van de ongewenste maatschappelijke gevolgen voor de binnenstad of de dorpskern. Oppassen dus.

Hieronder valt ook het kritisch kijken naar de planologische winkelruimte die al bestaat (papieren winkelruimte) en nieuwe bouwplannen met nieuwe winkelruimte. De eventuele financiële gevolgen (waardedaling vastgoed door afnemende bouw- en gebruiksmogelijkheden) door het “wegbestemmen” van ongewenste functies op ongewenste locaties kun je van tevoren berekenen.

2. Voorkomen of begeleiden van verplaatsingen

Iets minder eenzijdig dan blokkeren is het voorkomen van ongewenste verplaatsingen in overleg met de betrokken partijen. Denk bijvoorbeeld aan een verhuizing van een grote winkel en of publiekstrekken naar een andere locatie in of nabij het centrum. Wat hierbij vaak gebeurt is dat de koppeling tussen exploitant en eigenaar vergeten wordt. In verreweg de meeste gevallen is de eigenaar van het vastgoed een andere partij dan de gebruiker. Heel vaak denkt de gemeente alles goed geregeld te hebben, maar rekent men buiten de waard. Dat leidt tot juridisch getouwtrek, vertraging en hogere kosten door (plan)schade.

Het manoeuvreren tussen deze partijen, met vaak verschillende belangen, is maatwerk. Wat doe je bijvoorbeeld met de achterlaatlocatie? Je kunt als gemeente zeggen: “Ik werk alleen mee aan jouw plannen als jij het probleem dat je daardoor in en rond je oude locatie veroorzaakt, helpt op te lossen”. Het is een subtiel spel en altijd maatwerk. Maar beheers je dit spel als gemeente dan kun je heel veel schade voorkomen. SAOZ kan u helpen bij het in kaart brengen van de risico’s, de gevolgen én de mogelijkheden, zodat u niets over het hoofd ziet.

3. Compacter maken

Het compacter maken van de centra is de route die momenteel bij heel veel gemeenten bewandeld wordt. Compacter maken van (winkel)centra kan door het wegbestemmen van functies. Je “knipt” er een winkelstraat af. Dit is werk voor experts, wij brengen de gevolgen van tevoren in beeld en we kunnen ook adviseren over de marsroute.

Regelmatig wordt ook de infrastructuur aangepakt. Je maakt bijvoorbeeld een “knip” in het doorgaand verkeer. Dit zien we met name in kleine winkelcentra. Meestal is er al een rondweg aangelegd waarmee de grootste verkeersdrukte uit het centrum geweerd wordt. Maar daar krijg je vervolgens veel mengvormen (fietsers, voetgangers en automobilisten door elkaar), wat gevaarlijke situaties oplevert. Het afsluiten van het doorgaand verkeer levert echter ook schade op, vaak in de vorm van nadeelcompensatie. Ons advies: zorg dat je weet wat je aanricht en wat het gaat kosten, nog voor je paaltjes in de grond laat slaan.

4. Faciliteren

Als gemeente kun je ook kiezen voor een meer positieve insteek: probeer waar het botst de belangen van ondernemer, eigenaar en gemeente met elkaar in overeenstemming te brengen. Geef ze een zetje in de juiste richting, help ze op weg. ‘Nudging’, noemen we dat. Je kunt bijvoorbeeld bouwmassa toevoegen met andere functies of woningen boven winkels mogelijk maken. Een andere mogelijkheid is ondernemers te helpen met kennis bij voor hen lastige veranderingen.

Denk hierbij ook aan het geven van subsidie om je doelen te bereiken. Dat is een rekensom met maatschappelijke en financiële componenten. Wat is het je waard? Hier zien we bij SAOZ een veelvoorkomende valkuil: gemeenten zijn enthousiast met het geven van subsidie om exploitanten in beweging te krijgen, maar ze vergeten (alweer) de eigenaar.

5. Zelf kopen

Waar de markt vastloopt, kun je als gemeente de ontwikkelingen vlot trekken door zelf te gaan kopen. We merken dat veel gemeenten hier terughoudend in zijn en dat is begrijpelijk. Maar het kan ook een geweldige kans zijn. Ten eerste heb je controle over wie er in het pand komt. Ten tweede kun je het gebruiken als hefboom om andere partijen aan jouw kant te krijgen. En zelfs als er niemand mee wil doen, kun je toch je doelen bereiken. SAOZ staat naast u met strategisch advies, risicoanalyses en taxaties.

Binnenstedelijke herverkaveling is hier trouwens ook een mogelijke oplossing. Stel dat iedereen mee wil doen behalve die ene partij, dan kun je misschien wel ruilen. Hier is het kadaster momenteel actief mee bezig.

6. Actief beheer

Bij actief beheer probeer je leegstand te voorkomen door beter te monitoren of een pand in gebruik is. En als het even kan nog dichter op de ondernemer te gaan zitten; weten wat er speelt. Gaat het goed, hebben ze het moeilijk, wat kan beter? Zo kun je leegstand misschien zelfs (helpen) voorkomen. En als er leegstand is, kun je de bestemming wellicht veranderen. Dan zeg je als gemeente tegen de eigenaar: “Als dit pand niet binnen twee jaar gevuld is met de bestemming die er nu op zit, vervalt die functie”.

De aankomende Omgevingswet maakt actief beheer overigens een stuk eenvoudiger. Gemeente krijgt een aangescherpt instrumentarium om planologisch beleid te voeren. Als je nu een winkel weg wilt hebben en je zet ‘m op overgangsrecht, dan kan het zijn dat die winkel daar tot in lengte van jaren blijft zitten. Want dat je het bestemmingsplan wijzigt betekent niet dat de winkel nu opgedoekt mag worden. Dat wordt in de Omgevingswet anders: je mag dan een termijn aan het overgangsrecht verbinden. De gemeente krijgt hierin dus meer mogelijkheden.

Tot slot

Natuurlijk zijn er altijd meerdere wegen die naar Rome leiden. Er zal vaak sprake zijn van een combinatie van maatregelen en oplossingen voor de centrumopgave. Toch is het goed een overzicht te hebben van de totale gereedschapskist, te weten welke instrumenten u tot uw beschikking heeft en waar u op moet letten.

Welke weg u ook kiest, met SAOZ aan uw kant weet u in elk geval dat u helder zicht heeft op de risico’s, de kansen en bedreigingen. En natuurlijk de bijbehorende kosten.

Meer weten of eens sparren over uw centrumopgave? Neem contact op!

Deel dit bericht